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La création du revenu minimum d’insertion en 1988, un tournant dans l’évolution du système français de protection sociale

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[28 mars 2012] Le revenu minimum d’insertion a été créé par la loi 88-1088 du 1er décembre 1988 pour être la matérialisation d’un « droit d’obtenir un moyen convenable d’existence » pour « toute personne qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation de l’économie et de l’emploi, se trouve dans l’incapacité de travailler » (préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, reconnu par la Constitution du 4 octobre 1958).

Le dispositif du revenu minimum d’insertion

Le revenu minimum d’insertion (RMI) a intégré un système d’aides sociales composé notamment par l’allocation de parent isolé (API) issue de la loi 76-617 du 9 juillet 1976, puis l’allocation d’insertion (AI) instaurée par la loi 98-657 du 29 juillet 1998, l’aide au retour à l’emploi (ARE) et son plan d’aide au retour à l’emploi (PARE) issus d’une convention du 1er janvier 2001, l’allocation de solidarité spécifique (ASS) issue de loi 2001-624 du 17 juillet 2001, ou encore l’allocation temporaire d’attente (ATA) issue de la loi de finances pour 2006 et remplaçant l’Allocation d’insertion.

Pour autant, le législateur avait pris soin de préciser que le revenu minimum d’insertion « constitue l’un des éléments d’un dispositif global de lutte contre la pauvreté ». En effet, rappelons que le revenu minimum d’insertion avait été mis en place à une époque où apparaissaient de « nouveaux pauvres », des pauvres qui n’avaient pu bénéficier du boom économique d’après guerre. On comprend dès lors qu’historiquement il est devenu le socle des prestations sociales suivantes qui avaient le même objectif.

Il s’agissait d’une prestation financière au profit de tout résident français de plus de 25 ans, ou ayant à charge un ou plusieurs enfants, dont l’ensemble des ressources (sauf exclusion expresse des aides du type aide au logement) est inférieur à un certain seuil. En contrepartie, les allocataires devaient, en principe, s’engager par un « contrat d’insertion » à participer à des actions ou activités nécessaires à leur « insertion sociale ou professionnelle ».
Etaient inclus dans le dispositif les étrangers titulaires de la carte de résident, d’un titre de séjour ou d’un titre de même durée conférant des droits équivalents, ou d’un droit de séjour qui, en vertu d’un traité ou accord international, conférait des droits équivalents à ceux de la carte de résident (Art. 8).
Etaient exclus du dispositif les « élèves », mais aussi les « étudiants » et les « stagiaires » sauf si leur formation constituait une activité d’insertion prévue dans le contrat d’insertion (Art. 7).
A noter également que, l’allocation étant à la charge de l’Etat, les actions d’insertion étaient à la charge des départements.

A son origine, le revenu minimum d’insertion était donc un revenu passerelle pour l’insertion ou pour l’activité à proprement parler, notamment par la contrepartie qu’il imposait. Cette contrepartie marquait une volonté de faire de l’insertion, notamment en cas de chômage temporaire. Mais le revenu minimum d’insertion avait fini par devenir un revenu de survie. En effet, pour certains, il était un revenu d’attente (attente d’un premier emploi par exemple), pour d’autres, il faisait office de filet de sécurité comme un minima social, pour ceux installés dans le chômage par exemple.

On comprend alors que la prime pour l’emploi (PPE), mise en place par la loi 2001-458 du 30 mai 2001, puis le revenu minimum d’activité (RMA), mis en place par la loi 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion, visaient à inciter à trouver un emploi, ou plutôt incitaient « un retour ou une poursuite de l’activité professionnelle ». A noter qu’il s’agissait là de deux systèmes différents : si le montant de la prime pour l’emploi était fonction du montant des revenus de l’année précédente, le revenu minimum d’activité était lui calqué sur le système du revenu minimum d’insertion comme une véritable « prestation sociale » classique, et en cela complétant sans le remplacer le Revenu minimum d’insertion.

L’articulation du revenu minimum d’insertion avec la couverture maladie universelle

Par ailleurs, la question est de savoir comment le législateur a pu permettre aux bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI) de bénéficier de la couverture maladie universelle, sans que les deux prestations se concurrencent. La solution a été de mettre en place une affiliation automatique à la couverture maladie universelle, dans la logique même du revenu minimum d’insertion, censé faire partie d’un dispositif plus global de lutte contre l’exclusion.

Il y a eu à la création de la CMU jusqu’en 2009 une affiliation automatique au régime général au titre de la couverture maladie universelle de base et à la couverture maladie universelle complémentaire. Il suffisait juste de remplir un formulaire indiquant le choix entre une gestion des prestations par une caisse d’assurance maladie ou par un organisme complémentaire volontaire. Le droit à la couverture maladie universelle complémentaire se maintenait durant un an, que les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion gardent ou non le bénéfice du revenu minimum d’insertion pendant cette période.

Il y avait également un droit à l’allocation logement sociale (ALS) pour les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion qui assumaient une charge de logement et dont l’habitation en charge respectait les normes de peuplement, de superficie et de salubrité.

La grande étape suivante dans l’aide sociale par le revenu est donc la loi portant création du revenu de solidarité active (rSa) qui a en partie remodelé le système de protection sociale dont la complexité et les conditions d’accès créaient en fait de l’exclusion. A ce titre, il faut rappeler que le sénateur Bernard Seillier avait déjà, en tant que rapporteur du projet de loi sur le revenu minimum d’activité en mai 2003, souhaité une souplesse dans le dispositif existant.

* Pour en savoir plus :
Lire l’ouvrage « RMI, l’état des lieux 1988-2008 », réalisé sous la direction de Michèle Lelièvre (DREES) et d’Emmanuelle Nauze-Fichet (DREES), et paru en janvier 2008 dans la collection Recherches, aux éditions La Découverte.