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Des jalons marquants en matière de participation

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[3 août 2015]

De "l’usager-client" à "l’usager-citoyen" ?

- 1940 : La famille, "usagère" des services publics :

Certains mouvements familiaux comme le Mouvement populaire des famille (ancêtre de la Confédération syndicale des familles) ou encore la Consommation logement cadre de vie (CLCV) considèrent la famille comme « usagère » des services publics en même temps que consommatrice de biens matériels.

- 1970-1980 : La notion de "droit des parents" :

Plusieurs mouvements familiaux comme l’UNAF ou l’UDAF ainsi que quelques association agissent au nom des intérêts des familles qu’ils soutiennent. Elles défendent alors le droit des parents de se mêler des affaires publiques, notamment de celles qui concernent la famille, le logement, les enfants, le social, la santé, etc.

- 1980 : Rapport Bianco-Lamy sur l’aide sociale à l’enfance :

Nicole Questiaux s’adresse aux travailleurs sociaux et met en avant le triangle usagers/professionnels/décideurs-financeurs, elle introduit ainsi la légitimité des usagers dans la conception de l’action sociale.

- 1983 : Rapport Sapin sur les usagers de services publics :

Rapport élaboré par Michel Sapin (ex président de région) à la demande de Pierre Mauroy sur la légitimité des usagers des services publics.

- 1989 : La convention des droits de l’enfant :

Ce texte réaffirme les intérêts supérieurs de l’enfant.

- 1996 : Rapport Evin :

Rapport qui met en avant les droits des personnes malades.

- 1998-1999 : Les États généraux de la santé :

Affirmation des droits de la personne âgée.

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* Pour aller plus loin, lire les actes du séminaire du CEDIAS "Usager-citoyen ou usager-client ?" :

Séminaire "Politiques sociales" 27 novembre 2010 (PDF - 642.6 ko)
FOCUS SUR QUELQUES LOIS DÉTERMINANTES

La loi n°98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions

Cette loi fait de la participation des plus démunis un élément essentiel dans la lutte contre la pauvreté. L’exposé des motifs faisait déjà mention de la participation des plus démunis dans les termes suivants :

"Cette politique de lutte contre les exclusions n’a de sens que si elle est élaborée avec les plus démunis, qui doivent être considérés comme des partenaires à part entière. Il nous appartient donc à tous de créer les conditions de leur participation à la définition des politiques publiques".

Cette participation revêt une importance particulière car cette loi dispose que "la lutte contre les exclusions est un impératif national, fondé sur le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains, et une priorité de l’ensemble des politiques de la nation (…)".

La notion de consultation des "usagers", et plus particulièrement celle des personnes en situation de pauvreté et d’exclusion, est explicitement consacrée par cette loi.

Cette loi est aussi novatrice en recommandant à l’État de financer des formations à la préparation des professionnels et des bénévoles à la pratique du partenariat, en garantissant que la participation des plus démunis à ces formations se fasse dans les conditions de respect de leur vie privée, qu’ils soient pleinement partie prenante de l’élaboration des formations et qu’ils soient soutenus pour préparer la contribution qu’ils y apportent (article 151-1).

De plus, l’article 159 de cette loi stipule que l’évaluation de la loi doit particulièrement prendre en compte le point de vue des personnes en situation de précarité. Il précise que, pour mettre en œuvre cette disposition, il faut développer les moyens d’évaluation démocratique pour connaître le vécu, l’expérience et la pensée des personnes qui bénéficient des actions de lutte contre l’exclusion.

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La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d’insertion

En 2009, la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d’insertion entrait en application. Ce texte de loi laissait augurer d’importants changements dans le dispositif, notamment en instituant une participation des bénéficiaires au suivi du dispositif.

Comme l’avait souhaité son concepteur Martin Hirsch, Haut commissaire aux Solidarités actives, la loi "généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion" a été promulguée le 1er décembre 2008, trente ans après la création du revenu minimum d’insertion (RMI), remplacé désormais par le RSA. Cette loi prévoit deux types de participation des bénéficiaires du RSA aux politiques d’insertion.

- D’une part, cette loi impose le principe large d’une participation effective des personnes intéressées à la définition, à la conduite et à l’évaluation des politiques d’insertion.

L’article L.115-2 du Code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié par cette loi et pose : "La définition, la conduite et l’évaluation des politiques mentionnées au présent article sont réalisées selon des modalités qui assurent une participation effective des personnes intéressées".

La loi de 2008 reprécise l’objectif et la nécessité du programme départemental d’insertion (PDI) et réaffirme le rôle de chef de file du conseil général dans la définition et la conduite de la politique d’insertion. Pour la mise en œuvre du PDI, le département doit conclure avec les parties intéressées un pacte territorial pour l’insertion (PTI) qui mobilisera les nouveaux acteurs des politiques d’insertion, à savoir les bénéficiaires du RSA. Ils sont invités à participer à l’élaboration de ce pacte, élaboration qui associe également les acteurs de l’insertion publics et privés, représentants des employeurs, salariés et associations de lutte contre l’exclusion. Les usagers sont associés à la conception, la mise en œuvre puis à l’évaluation des PTI. Le PTI est la déclinaison dans les collectivités locales des politiques d’insertion nationales définies par la loi de 2008.

De plus, la loi dispose que "sous la responsabilité de l’Etat et des départements, la réussite de la mise en place du RSA et des politiques d’insertion nécessitera la coordination et l’implication des acteurs du champ de l’insertion, des entreprises et des partenaires sociaux" et par extension les personnes destinataires de ces politiques.

- D’autre part, la mise en place du RSA a institutionnalisé une démarche de concertation, d’association avec les usagers, notamment au sein des équipes pluridisciplinaires.

C’est le second degré de participation prévu dans l’article L. 262-39 du code modifié par cette loi et pose le principe de la présence de représentants des bénéficiaires dans les équipes pluridisciplinaires : "Le président du conseil général constitue des équipes pluridisciplinaires composées notamment de professionnels de l’insertion sociale et professionnelle, en particulier des agents de l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail dans des conditions précisées par la convention mentionnée à l’article L. 262-32 du présent code, de représentants du département et des maisons de l’emploi ou, à défaut, des personnes morales gestionnaires des plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi et de représentants des bénéficiaires du revenu de solidarité active"

"Les équipes pluridisciplinaires sont consultées préalablement aux décisions de réorientation vers les organismes d’insertion sociale ou professionnelle et de réduction ou de suspension, prises au titre de l’article L. 262-37, du revenu de solidarité active qui affectent le bénéficiaire."

Le rôle des équipes pluridisciplinaires est de se prononcer en cas de difficultés sur le dossier d’un bénéficiaire du RSA. Ces équipes émettent des avis, avant la décision du président du conseil général sur les situations de suspension ou de réduction du RSA, sur les situations de réorientation vers les organismes d’insertion sociale ou professionnelle, lorsque le bénéficiaire du RSA a été radié de la liste des demandeurs d’emploi…

Avec le RMI, il existait des commissions locales d’insertion qui étaient composées seulement de professionnels et d’élus. Elles ont été remplacées par les équipes pluridisciplinaires.

La loi généralisant le RSA entrouvre donc une porte importante, la participation devient une obligation légale dans le cadre de la mise ne place des équipes pluridisciplinaires.

* Lire la loi relative au RSA

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La loi Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale

La Loi n°2002-2 du 2 janvier 2002 rénove le cadre réglementaire de l’action sociale et médico-sociale. Cette loi réaffirme la place prépondérante des usagers, entend promouvoir l’autonomie, la protection des personnes et l’exercice de leur citoyenneté. Pour ce faire, elle institue des formes de participation pour les usagers de ces établissements.

L’article 2 de cette loi, insère dans le Code de l’action sociale et des familles l’article L. 116-1 ainsi rédigé :

"L’action sociale et médico-sociale tend à promouvoir, dans un cadre interministériel, l’autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions à en corriger les effets. Elle repose sur une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux, en particulier des personnes handicapées et des personnes âgées, des personnes et des familles vulnérables, en situation de précarité ou de pauvreté, et sur la mise à leur disposition de prestations en espèces ou en nature. Elle est mise en œuvre par l’Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations ainsi que par les institutions sociales et médico sociales au sens de l’article L. 311-1".

Il est également inséré dans le même code un article L. 116-2 :

"L’action sociale et médico-sociale est conduite dans le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains avec l’objectif de répondre de façon adaptée aux besoins de chacun d’entre eux et en leur garantissant un accès équitable sur l’ensemble du territoire".

Ainsi cette loi met l’usager au centre des interventions sociales. Elle vise notamment à affiner et promouvoir les droits des bénéficiaires, des usagers du secteur social et médico social en instaurant différentes formes de participation des usagers dans les instances institutionnelles. Elle décline leurs droits, leurs devoirs et leurs libertés et fournit des outils propres à les garantir, notamment en matière de consultation et de concertation.

Cette loi poursuit l’objectif d’associer les résidents aux projets des établissements sociaux et médico-sociaux dans lesquels ils sont hébergés.

Entre autres, elle crée les conseils de vie sociale (CVS) dans les établissements sociaux et médico sociaux (dans les centres d’hébergement et de réinsertion sociale par exemple).

L’article 10 de la loi 2002-2 précise que l’article L. 311-6 du code de l’action sociale et des familles est ainsi rédigé :

"Afin d’associer les personnes bénéficiaires des prestations au fonctionnement de l’établissement ou du service, il est institué soit un conseil de la vie sociale, soit d’autres formes de participation".

Les catégories d’établissements ou de services qui doivent mettre en oeuvre obligatoirement le conseil de la vie sociale (CVS) sont précisées par décret. Les décrets précisent également, d’une part, la composition et les compétences de ce conseil et, d’autre part, les autres formes de participation possibles.

Le CVS donne son avis sur le projet d’établissement, le règlement de fonctionnement, l’animation de la vie institutionnelle, l’organisation de la vie quotidienne, les projets de travaux etc. Il est composé d’une majorité de représentants d’usagers élus, de représentants de salariés, d’administrateurs, d’une personnalité extérieure et du directeur de l’établissement.

L’enjeu principal de ce conseil est donc d’engager une dynamique de dialogue entre les différents acteurs d’une association, dont les usagers. La participation est ainsi clairement inscrite dans cette loi.

* Loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale

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