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18 février 2009 : Avis du CNLE sur les projets de décrets d’application de la loi sur la généralisation du revenu de solidarité active

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[28 février 2009] A l’initiative du Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, le CNLE a étudié les projets de décrets d’application de la loi du 1er décembre 2008, relative à la généralisation du revenu de solidarité active et à la réforme des politiques d’insertion, et adressé au Gouvernement un avis, adopté par les membres en séance plénière du 18 février 2009.
M. Martin Hirsch a souhaité répondre au Conseil et porter à son attention des précisions complémentaires. Le courrier qu’il a adressé au président Seillier figure ci-dessous à la suite de l’avis.

Communiqué de presse

Paris, le 27 février 2009.

A l’initiative du Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, le CNLE a étudié les projets de décrets d’application de la loi du 1er décembre 2008, relative à la généralisation du revenu de solidarité active et à la réforme des politiques d’insertion, et adressé un avis au Gouvernement.

Le CNLE a fait part de sa satisfaction de voir préciser dans ces décrets de nombreux aspects liés à la mise en œuvre généralisée du revenu de solidarité active, et notamment la possibilité de cumuler le RSA socle avec un revenu de travail pendant les trois premiers mois, ce qui correspond à un alignement par le haut dans la réforme des conditions d’attribution des allocations sociales en cours.

Dans la conjoncture actuelle, le CNLE estime que la loi sur le RSA doit être encadrée règlementairement de manière précise afin d’éviter des disparités de mise en œuvre entre départements. Il engage le gouvernement à veiller tout particulièrement aux modalités des procédures de sanction ou de recouvrement des indus, qui peuvent être lourdes de conséquences pour des personnes vivant en-dessous du seuil de pauvreté. Le CNLE va plus loin et demande que, compte tenu de la situation des personnes concernées, le principe de récupération des indus soit abandonné, sauf s’il y a fraude avérée et grave.

L’accompagnement vers l’emploi étant un levier déterminant de réussite du dispositif, le CNLE demande que tous les allocataires du RSA qui le souhaitent puissent en bénéficier, et que l’Aide personnalisée au retour à l’emploi (APRE) vienne se combiner aux dispositifs de formation ou d’accompagnement déjà disponibles.

Concernant le champ des allocataires et les conditions d’attribution du complément RSA, le CNLE recommande un traitement plus équitable en faveur des personnes incarcérées, des personnes hospitalisées ou en longue maladie ou devant soigner des problèmes de santé, et une prise en compte des situations particulières des salariés intermittents, intérimaires et saisonniers comme des travailleurs non salariés.

Enfin, le CNLE rappelle que la mise en œuvre du RSA va s’appuyer sur les compétences de tous les acteurs de l’insertion en lien avec le Pôle emploi. Cela implique un renforcement des moyens financiers de l’Etat dédiés à l’accompagnement, le principe de réunions de coordination régulières, notamment entre Conseil général, CAF et CCAS, et qu’un référent unique soit désigné pour chaque allocataire afin d’assurer la cohérence de son suivi socioprofessionnel. Cela implique aussi une bonne représentation de ces acteurs dans les équipes pluridisciplinaires de suivi du RSA.

Disposer de moyens convenables d’existence est un droit fondamental inscrit dans la Constitution, mais force est de constater que le RSA ne permettra d’améliorer que la situation des personnes pouvant accéder à l’emploi. C’est pourquoi le CNLE entend plus que jamais poursuivre sa mission de participation à la gouvernance de l’Etat et de vigilance aux effets des politiques gouvernementales sur les personnes les plus démunies et les plus éloignées de l’emploi.

* Contact presse :

Christiane El Hayek, secrétaire générale :

christiane.elhayek@sante.gouv.fr

* Télécharger le communiqué de presse :

CP avis CNLE sur décrets RSA (Word - 51 ko)

Avis du CNLE sur les projets de décrets d’application de la loi du 1er décembre 2008 relative à la généralisation du revenu de solidarité active et à la réforme des politiques d’insertion

Le CNLE apprécie la qualité du travail accompli pour aboutir à ces projets de décrets très détaillés et très complets. Ces décrets passent en revue les nombreux aspects liés à la mise en œuvre généralisée du revenu de solidarité active. Ils précisent certains points de la loi, notamment en ce qui concerne la possibilité de cumuler le RSA socle avec un revenu de travail pendant les trois premiers mois, procédant ainsi à un alignement par le haut des conditions d’attribution ou de maintien des allocations auxquelles le RSA va se substituer (API, RMI, prime de retour à l’emploi).

Toutefois, le CNLE a exprimé son inquiétude sur trois points, sur lesquels il entend exercer sa vigilance et souhaite qu’un suivi technique de la mise en œuvre lui soit régulièrement communiqué.

La procédure de sanction

Les sanctions peuvent suspendre le versement de la prestation, voire radier une personne de la liste des bénéficiaires du RSA. Il est donc important que le pouvoir de sanction conféré aux présidents des conseils généraux soit encadré règlementairement de manière précise, et que tous les détails de la procédure de sanction et de recours soient clairement définis par les décrets.

Le CNLE demande notamment :

- que l’initiative et la procédure de vérification des déclarations des bénéficiaires (article R262-52) soient précisées par voie de circulaire ;

- que les cas de radiation et de suspension soient précisés au niveau national, afin d’éviter les disparités entre départements ;

- que soit précisé le droit de l’allocataire à se faire accompagner devant l’équipe pluridisciplinaire, notamment par le référent chargé du suivi de son dossier ou par une personne de son choix ;

- que le président du conseil général informe l’équipe pluridisciplinaire de la sanction envisagée et en attende la réponse ;

- que le délai de réponse de l’équipe pluridisciplinaire soit allongé et qu’il soit spécifié qu’elle ne peut arrêter sa décision sans avoir entendu la personne incriminée.

Le recouvrement des indus

Le CNLE considère qu’il incombe au gestionnaire du RSA d’assumer la responsabilité du versement d’éventuels indus, sauf s’il y a une fraude avérée et grave de l’allocataire. En effet, le montant des revenus des allocataires du RSA, qui est en-dessous du seuil de pauvreté, rend choquante la mise en place d’une procédure de recouvrement d’indus, si l’allocataire n’en est pas responsable.

Dans la grande majorité des cas, les indus ne sont pas liés à une fraude mais à l’incapacité (compréhensible) de l’administration de répercuter, dans des délais parfois très brefs, des variations de la situation de l’allocataire sur l’attribution d’une prestation. Les allocataires ne sont généralement pas en mesure de détecter eux-mêmes l’anomalie de calcul. Par ailleurs, on peut se douter que des personnes ayant un niveau de revenus si faible aient dépensé légitimement cet indu lorsqu’il a été perçu. C’est pourquoi la fongibilité des indus introduite par la loi de financement de la Sécurité sociale risque de pénaliser gravement les personnes n’ayant pour seule ressource que le montant forfaitaire du RSA. Si le principe de la récupération d’indus est juridiquement compréhensible, il est ici socialement inadmissible. Il se traduit en effet par un impact disproportionné dans le cas d’espèce. Compte tenu de la situation des personnes concernées, le CNLE demande que le principe de récupération soit abandonné, ainsi que celui de la fongibilité des indus pour les personnes attributaires du RSA et le pouvoir de contrainte dévolu au directeur de la CAF.

Le CNLE ajoute à ce sujet qu’il souhaite que soit rendue le plus rapidement possible effective la mensualisation de la liquidation du RSA.

L’accompagnement vers l’emploi

Le CNLE demande que les critères et les modalités d’orientation garantissent à tous les allocataires du RSA qui le souhaitent de bénéficier d’un accompagnement vers l’emploi. De même, il faudra garantir aux bénéficiaires du RSA souhaitant créer ou développer leur propre activité d’être effectivement orientés vers un réseau d’appui à la création d’entreprise.

Les devoirs du bénéficiaire du RSA devraient être adaptés à la situation de ceux qui ont créé ou repris une entreprise et exercent déjà une activité indépendante : la satisfaction de l’obligation devrait pouvoir être appréciée, dans leur cas, à travers l’accomplissement des démarches effectuées pour développer leur activité.

Concernant l’Aide personnalisée au retour à l’emploi (APRE), le CNLE souhaite qu’elle puisse être combinée et coordonnée avec les autres dispositifs d’aide et d’accompagnement vers l’emploi ou avec les dispositifs en faveur des chômeurs créateurs ou repreneurs d’entreprise.

Le CNLE formule par ailleurs plusieurs recommandations :

- que les droits au RSA pour les personnes incarcérées soient alignés sur ceux accordés aux personnes hospitalisées (soit un maintien des droits pendant 2 mois, puis une réduction du RSA de 50 %) ; et concernant les personnes hospitalisées, il s’interroge sur la pertinence d’une réduction des droits ;

- qu’une circulaire d’application du décret précise que le fait de traiter ses problèmes de santé est bien, le cas échéant, une « démarche nécessaire à une meilleure insertion sociale ou professionnelle », et qu’elle ouvre donc droit à l’allocation ou en permet le maintien (article D 262-47) ;

- que soient clarifiés ou développés certains points, tels que la clause des droits et devoirs quand les allocataires se retrouvent en longue maladie ou en maladie invalidante, ou les conditions d’attribution du complément RSA aux salariés intermittents, intérimaires et saisonniers qui perçoivent une indemnité de chômage ;

- que soit garantie une équité de traitement entre les bénéficiaires du Régime social des indépendants (RSI) et les non salariés du Régime agricole (NSA), en modifiant le seuil d’accès qui permet à ces derniers de prétendre au bénéfice du RSA ;

- que la définition des revenus des travailleurs non salariés se fasse sur la base des dispositions réglementaires existantes ;

- que la justification des créances alimentaires fasse l’objet d’une attention particulière lorsque le bénéficiaire est victime de violences conjugales et se trouve placé dans l’impossibilité d’en fournir la preuve. Il souhaite que la prestation du RSA lui soit toutefois versée, et que la CAF engage si nécessaire une action en justice pour obtenir ces justifications ;

- qu’un décret précise l’obligation pour le Conseil général d’informer les CCAS/CIAS des demandes de RSA socle et prévoit le principe de réunions de coordination régulières entre le Conseil général, la CAF et les CCAS/CIAS ;

- que la place et le rôle du référent unique dans les dispositifs d’accompagnement soient clairement spécifiés, conformément aux conclusions du Grenelle de l’Insertion, qui affichaient qu’un référent unique serait désigné pour chaque personne et assurerait la coordination des modalités de suivi socioprofessionnel avec les autres acteurs désignés.

Le CNLE tient enfin à souligner les points suivants :

- Le CNLE souhaite rappeler les mérites et les compétences de tous les acteurs de l’insertion, associatifs ou non associatifs, œuvrant sans relâche au service de la réinsertion sociale et professionnelle des exclus, en lien avec le Pôle emploi. Le CNLE souhaite que la mise en œuvre du RSA s’appuie sur ces acteurs, notamment les réseaux de l’insertion par l’activité économique et les réseaux d’aide à la création d’entreprise, et qu’ils soient bien représentés dans les équipes pluridisciplinaires.

- Le CNLE souligne le besoin fort de moyens financiers de l’Etat dédiés à l’accompagnement. En effet, le Pôle emploi n’a pas aujourd’hui les moyens d’accompagner les personnes éloignées de l’emploi. Faute de tels crédits, la réforme risque d’échouer pour ces personnes.

- Le CNLE reste préoccupé par la situation des jeunes exclus du monde du travail, spécialement des 16 à 25 ans relevant de la compétence des missions locales et faiblement soutenus par les dispositifs sociaux actuels. Il a déjà fait part, lors de précédentes réunions plénières, de son regret que le RSA n’apporte pas de progrès en ce qui concerne ce public et de sa décision de créer un groupe de travail en son sein pour réfléchir à des propositions pouvant améliorer les ressources des jeunes en cours d’insertion et des jeunes travailleurs pauvres.

- Les décrets de mise en œuvre de la loi RSA affirment vouloir offrir des « moyens convenables d’existence » à toute personne privée de ressources, ce qui est un droit fondamental inscrit dans la Constitution, mais force est de constater qu’il n’y répondra qu’imparfaitement pour les personnes sans ressources professionnelles. Il est donc préférable d’éviter d’utiliser, dans la rédaction des textes, des expressions disproportionnées, telle « des moyens convenables d’existence », par rapport à la réalité du progrès qu’apporte le RSA…

* Télécharger l’avis du CNLE :

Avis du CNLE du 18 février 2009 (PDF - 88.4 ko)

Courrier adressé par M. Martin Hirsch à M. Bernard Seillier, président du CNLE, en réponse à l’avis du CNLE

Monsieur le Président,

Le conseil que vous présidez a, à mon initiative, lors de sa réunion du 22 janvier dernier examiné les projets de décrets d’application de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion. Un avis a été rendu le 18 février.

Je tiens tout d’abord à vous remercier pour la qualité et la pertinence des débats qui se sont déroulés lors de cette séance. Je souhaite par ailleurs apporter des éléments de réponse à certaines des interrogations soulevées dans votre avis. Le conseil a en effet exprimé son inquiétude sur trois points : la procédure de sanction, le recouvrement de l’indu et l’accompagnement vers l’emploi.

En matière d’accompagnement vers l’emploi, le conseil a manifesté le souhait que tous les allocataires du revenu de solidarité active (RSA) qui le souhaitent puissent bénéficier d’un tel accompagnement. La loi du 1er décembre 2008 consacre ce droit à l’accompagnement : l’article L. 262-27 nouveau du code de l’action sociale et des familles dispose que « le bénéficiaire du revenu de solidarité active a droit à un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins et organisé par un référent unique » Ainsi, si une partie des bénéficiaires du RSA sont tenus à un tel accompagnement lorsqu’ils ne disposent que de ressources limitées, tous les bénéficiaires du RSA ont la faculté de solliciter cet accompagnement.

A ce titre, la loi prévoit qu’un rendez-vous annuel peut être obtenu auprès, notamment, d’un organisme de placement pour « évoquer les conditions permettant l’amélioration de sa situation professionnelle ».

En matière de recouvrement de l’indu, il est principalement fait grief au texte d’améliorer les procédures de répétition des prestations indûment versées au détriment des allocataires. La critique porte ainsi non sur les projets de décret soumis à l’examen du conseil mais sur des dispositions introduites par voie d’amendement à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et relatives à la fongibilité des indus.

Il s’agit de mettre un terme à une situation où les organismes chargés du versement de différentes prestations se trouvent dans l’incapacité de recouvrer un indu sur une prestation, faute de nouveau versement à échoir de cette prestation alors même qu’ils continuent de servir à la même personne une autre prestation. Cette mesure technique permettra d’améliorer le taux de recouvrement des indus.

Elle s’accompagne de la généralisation du barème de recouvrement personnalisé applicable jusqu’alors en matière de prestations familiales qui imposera aux organismes de mieux proportionner qu’aujourd’hui la mensualité de remboursement exigé de l’allocataire à ses capacités contributives. Surtout, ces innovations ne remettent en aucune façon en cause la faculté pour les créanciers de remettre les créances dont ils sont titulaires, en particulier lorsque l’indu est imputable à une erreur de l’administration ou que le débiteur se trouve dans une situation de grande précarité.

Enfin, le RSA a été conçu avec la préoccupation constante d’éviter les phénomènes d’indus : le nombre d’occurrence et les motifs d’indus seront suivis avec une grande attention pour faire évoluer le dispositif dans ce sens-là.

En matière de sanction, le conseil a demandé à ce que le pouvoir de suspension de l’allocation conféré au président du conseil général soit encadré par voie réglementaire. Les travaux devant la section sociale du Conseil d’Etat ont permis de faire évoluer le texte dans cette direction. Le projet de décret ainsi amendé dispose que la sanction imposée par le président du conseil général à la suite d’un premier manquement ne pourra pas excéder 100 €. Par ailleurs, lorsque la suspension est fondée sur un motif erroné, les sommes non versées seront régularisées.

Le nouveau dispositif organise une gradation de l’échelle de sanction et préserve les droits des allocataires en plafonnant le montant de la première sanction. Cet encadrement règlementaire m’apparaît donc de nature à répondre à l’inquiétude émise par le conseil.

Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de mes salutations les meilleures.

Martin HIRSCH

* Télécharger le courrier de réponse au CNLE :

Courrier de M. Hirsch (PDF - 25.3 ko)